國務院：探索建立碳排放配額、用能權指標有償取得機制

1月6日，國務院辦公廳發布《要素市場化配置綜合改革試點總體方案》，文件提出支持試點地區進一步健全碳排放權、排污權、用能權、用水權等交易機制，探索促進綠色要素交易與能源環境目標指標更好銜接。探索建立碳排放配額、用能權指標有償取得機制，豐富交易品種和交易方式。探索開展資源環境權益融資。探索建立綠色核算體系、生態產品價值實現機制以及政府、企業和個人綠色責任賬戶。

國務院辦公廳關于印發要素市場化配置

綜合改革試點總體方案的通知

國辦發〔2021〕51號

各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：

《要素市場化配置綜合改革試點總體方案》已經國務院同意，現印發給你們，請認真組織實施。

國務院辦公廳

2021年12月21日

（此件公開發布）

要素市場化配置綜合改革試點總體方案

為深入貫徹落實《中共中央 國務院關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》，現就積極穩妥開展要素市場化配置綜合改革試點工作制定本方案。

一、總體要求

（一）指導思想。以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹落實黨的十九大和十九屆歷次全會精神，弘揚偉大建黨精神，堅持穩中求進工作總基調，完整、準確、全面貫徹新發展理念，加快構建新發展格局，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發揮政府作用，著力破除阻礙要素自主有序流動的體制機制障礙，全面提高要素協同配置效率，以綜合改革試點為牽引，更好統籌發展和安全，為完善要素市場制度、建設高標準市場體系積極探索新路徑，為推動經濟社會高質量發展提供強勁動力。

（二）基本原則。

——頂層設計、基層探索。按照黨中央、國務院統一部署，在維護全國統一大市場前提下，支持具備條件的地區結合實際大膽改革探索，尊重基層首創精神，注重總結經驗，及時規范提升，為全國提供可復制可推廣的路徑模式。

——系統集成、協同高效。突出改革的系統性、整體性、協同性，推動各領域要素市場化配置改革舉措相互配合、相互促進，提高不同要素資源的組合配置效率。

——問題導向、因地制宜。牢牢把握正確的改革方向，聚焦要素市場建設的重點領域、關鍵環節和市場主體反映最強烈的問題，鼓勵地方結合自身特點開展差別化試點探索。

——穩中求進、守住底線。從實際出發，堅持以安全可控為前提，尊重客觀規律，科學把握工作時序、節奏和步驟，做到放活與管好有機結合，切實防范風險，穩步有序推進試點。

（三）試點布局。圍繞推動國家重大戰略實施，根據不同改革任務優先考慮選擇改革需求迫切、工作基礎較好、發展潛力較大的城市群、都市圈或中心城市等，開展要素市場化配置綜合改革試點，嚴控試點數量和試點范圍。黨中央、國務院授權實施以及有關方面組織實施的涉及要素市場化配置的改革探索任務，原則上優先在試點地區開展。試點期限為2021—2025年。

（四）工作目標。2021年，啟動要素市場化配置綜合改革試點工作。2022年上半年，完成試點地區布局、實施方案編制報批工作。到2023年，試點工作取得階段性成效，力爭在土地、勞動力、資本、技術等要素市場化配置關鍵環節上實現重要突破，在數據要素市場化配置基礎制度建設探索上取得積極進展。到2025年，基本完成試點任務，要素市場化配置改革取得標志性成果，為完善全國要素市場制度作出重要示范。

二、進一步提高土地要素配置效率

（五）支持探索土地管理制度改革。合理劃分土地管理事權，在嚴格保護耕地、節約集約用地的前提下，探索賦予試點地區更大土地配置自主權。允許符合條件的地區探索城鄉建設用地增減掛鉤節余指標跨省域調劑使用機制。探索建立補充耕地質量評價轉換機制，在嚴格實行耕地占補平衡、確保占一補一的前提下，嚴格管控補充耕地國家統籌規模，嚴把補充耕地質量驗收關，實現占優補優。支持開展全域土地綜合整治，優化生產、生活、生態空間布局，加強耕地數量、質量、生態“三位一體”保護和建設。

（六）鼓勵優化產業用地供應方式。鼓勵采用長期租賃、先租后讓、彈性年期供應等方式供應產業用地。優化工業用地出讓年期，完善彈性出讓年期制度。支持產業用地實行“標準地”出讓，提高配置效率。支持不同產業用地類型合理轉換，完善土地用途變更、整合、置換等政策。探索增加混合產業用地供給。支持建立工業企業產出效益評價機制，加強土地精細化管理和節約集約利用。

（七）推動以市場化方式盤活存量用地。鼓勵試點地區探索通過建設用地節約集約利用狀況詳細評價等方式，細化完善城鎮低效用地認定標準，鼓勵通過依法協商收回、協議置換、費用獎懲等措施，推動城鎮低效用地騰退出清。推進國有企事業單位存量用地盤活利用，鼓勵市場主體通過建設用地整理等方式促進城鎮低效用地再開發。規范和完善土地二級市場，完善建設用地使用權轉讓、出租、抵押制度，支持通過土地預告登記實現建設用地使用權轉讓。探索地上地下空間綜合利用的創新舉措。

（八）建立健全城鄉統一的建設用地市場。在堅決守住土地公有制性質不改變、耕地紅線不突破、農民利益不受損三條底線的前提下，支持試點地區結合新一輪農村宅基地制度改革試點，探索宅基地所有權、資格權、使用權分置實現形式。在依法自愿有償的前提下，允許將存量集體建設用地依據規劃改變用途入市交易。在企業上市合規性審核標準中，對集體經營性建設用地與國有建設用地給予同權對待。支持建立健全農村產權流轉市場體系。

（九）推進合理有序用海。探索建立沿海、海域、流域協同一體的海洋生態環境綜合治理體系。統籌陸海資源管理，支持完善海域和無居民海島有償使用制度，加強海岸線動態監測。在嚴格落實國土空間用途管制和海洋生態環境保護要求、嚴管嚴控圍填海活動的前提下，探索推進海域一級市場開發和二級市場流轉，探索海域使用權立體分層設權。

三、推動勞動力要素合理暢通有序流動

（十）進一步深化戶籍制度改革。支持具備條件的試點地區在城市群或都市圈內開展戶籍準入年限同城化累計互認、居住證互通互認，試行以經常居住地登記戶口制度，實現基本公共服務常住地提供。支持建立以身份證為標識的人口管理服務制度，擴大身份證信息容量，豐富應用場景。建設人口發展監測分析系統，為重大政策制定、公共資源配置、城市運行管理等提供支撐。建立健全與地區常住人口規模相適應的財政轉移支付、住房供應、教師醫生編制等保障機制。

（十一）加快暢通勞動力和人才社會性流動渠道。指導用人單位堅持需求導向，采取符合實際的引才措施，在不以人才稱號和學術頭銜等人才“帽子”引才、不搶挖中西部和東北地區合同期內高層次人才的前提下，促進黨政機關、國有企事業單位、社會團體管理人才合理有序流動。完善事業單位編制管理制度，統籌使用編制資源。支持事業單位通過特設崗位引進急需高層次專業化人才。支持探索靈活就業人員權益保障政策。探索建立職業資格證書、職業技能等級證書與學歷證書有效銜接機制。加快發展人力資源服務業，把服務就業的規模和質量等作為衡量行業發展成效的首要標準。

（十二）激發人才創新創業活力。支持事業單位科研人員按照國家有關規定離崗創新創業。推進職稱評審權下放，賦予具備條件的企事業單位和社會組織中高級職稱評審權限。加強創新型、技能型人才培養，壯大高水平工程師和高技能人才隊伍。加強技術轉移專業人才隊伍建設，探索建立健全對科技成果轉化人才、知識產權管理運營人員等的評價與激勵辦法，完善技術轉移轉化類職稱評價標準。

四、推動資本要素服務實體經濟發展

（十三）增加有效金融服務供給。依托全國信用信息共享平臺，加大公共信用信息共享整合力度。充分發揮征信平臺和征信機構作用，建立公共信用信息同金融信息共享整合機制。推廣“信易貸”模式，用好供應鏈票據平臺、動產融資統一登記公示系統、應收賬款融資服務平臺，鼓勵金融機構開發與中小微企業需求相匹配的信用產品。探索建立中小企業壞賬快速核銷制度。探索銀行機構與外部股權投資機構深化合作，開發多樣化的科技金融產品。支持在零售交易、生活繳費、政務服務等場景試點使用數字人民幣。支持完善中小銀行和農村信用社治理結構，增強金融普惠性。

（十四）發展多層次股權市場。創新新三板市場股債結合型產品，豐富中小企業投融資工具。選擇運行安全規范、風險管理能力較強的區域性股權市場，開展制度和業務創新試點。探索加強區域性股權市場和全國性證券市場板塊間合作銜接的機制。

（十五）完善地方金融監管和風險管理體制。支持具備條件的試點地區創新金融監管方式和工具，對各類地方金融組織實施標準化的準入設立審批、事中事后監管。按照屬地原則壓實省級人民政府的監管職責和風險處置責任。

五、大力促進技術要素向現實生產力轉化

（十六）健全職務科技成果產權制度。支持開展賦予科研人員職務科技成果所有權或長期使用權試點，探索將試點經驗推廣到更多高校、科研院所和科技型企業。支持相關高校和科研院所探索創新職務科技成果轉化管理方式。支持將職務科技成果通過許可方式授權中小微企業使用。完善技術要素交易與監管體系，推進科技成果進場交易。完善職務科技成果轉移轉化容錯糾錯機制。

（十七）完善科技創新資源配置方式。探索對重大戰略項目、重點產業鏈和創新鏈實施創新資源協同配置，構建項目、平臺、人才、資金等全要素一體化配置的創新服務體系。強化企業創新主體地位，改革科技項目征集、立項、管理和評價機制，支持行業領軍企業牽頭組建創新聯合體，探索實施首席專家負責制。支持行業領軍企業通過產品定制化研發等方式，為關鍵核心技術提供早期應用場景和適用環境。

（十八）推進技術和資本要素融合發展。支持金融機構設立專業化科技金融分支機構，加大對科研成果轉化和創新創業人才的金融支持力度。完善創業投資監管體制和發展政策。支持優質科技型企業上市或掛牌融資。完善知識產權融資機制，擴大知識產權質押融資規模。鼓勵保險公司積極開展科技保險業務，依法合規開發知識產權保險、產品研發責任保險等產品。

六、探索建立數據要素流通規則

（十九）完善公共數據開放共享機制。建立健全高效的公共數據共享協調機制，支持打造公共數據基礎支撐平臺，推進公共數據歸集整合、有序流通和共享。探索完善公共數據共享、開放、運營服務、安全保障的管理體制。優先推進企業登記監管、衛生健康、交通運輸、氣象等高價值數據集向社會開放。探索開展政府數據授權運營。

（二十）建立健全數據流通交易規則。探索“原始數據不出域、數據可用不可見”的交易范式，在保護個人隱私和確保數據安全的前提下，分級分類、分步有序推動部分領域數據流通應用。探索建立數據用途和用量控制制度，實現數據使用“可控可計量”。規范培育數據交易市場主體，發展數據資產評估、登記結算、交易撮合、爭議仲裁等市場運營體系，穩妥探索開展數據資產化服務。

（二十一）拓展規范化數據開發利用場景。發揮領軍企業和行業組織作用，推動人工智能、區塊鏈、車聯網、物聯網等領域數據采集標準化。深入推進人工智能社會實驗，開展區塊鏈創新應用試點。在金融、衛生健康、電力、物流等重點領域，探索以數據為核心的產品和服務創新，支持打造統一的技術標準和開放的創新生態，促進商業數據流通、跨區域數據互聯、政企數據融合應用。

（二十二）加強數據安全保護。強化網絡安全等級保護要求，推動完善數據分級分類安全保護制度，運用技術手段構建數據安全風險防控體系。探索完善個人信息授權使用制度。探索建立數據安全使用承諾制度，探索制定大數據分析和交易禁止清單，強化事中事后監管。探索數據跨境流動管控方式，完善重要數據出境安全管理制度。

七、加強資源環境市場制度建設

（二十三）支持完善資源市場化交易機制。支持試點地區完善電力市場化交易機制，提高電力中長期交易簽約履約質量，開展電力現貨交易試點，完善電力輔助服務市場。按照股權多元化原則，加快電力交易機構股份制改造，推動電力交易機構獨立規范運行，實現電力交易組織與調度規范化。深化天然氣市場化改革，逐步構建儲氣輔助服務市場機制。完善礦業權競爭出讓制度，建立健全嚴格的勘查區塊退出機制，探索儲量交易。

（二十四）支持構建綠色要素交易機制。在明確生態保護紅線、環境質量底線、資源利用上線等基礎上，支持試點地區進一步健全碳排放權、排污權、用能權、用水權等交易機制，探索促進綠色要素交易與能源環境目標指標更好銜接。探索建立碳排放配額、用能權指標有償取得機制，豐富交易品種和交易方式。探索開展資源環境權益融資。探索建立綠色核算體系、生態產品價值實現機制以及政府、企業和個人綠色責任賬戶。

八、健全要素市場治理

（二十五）完善要素市場化交易平臺。持續推進公共資源交易平臺整合共享，拓展公共資源交易平臺功能，逐步覆蓋適合以市場化方式配置的自然資源、資產股權等公共資源。規范發展大數據交易平臺。支持企業參與要素交易平臺建設，規范要素交易平臺運行。支持要素交易平臺與金融機構、中介機構合作，形成涵蓋產權界定、價格評估、流轉交易、擔保、保險等業務的綜合服務體系。

（二十六）加強要素交易市場監管。創新要素交易規則和服務，探索加強要素價格管理和監督的有效方式。健全要素交易信息披露制度。深化“放管服”改革，加強要素市場信用體系建設，打造市場化法治化國際化營商環境。強化反壟斷和反不正當競爭執法，規范交易行為，將交易主體違法違規行為納入信用記錄管理，對嚴重失信行為實行追責和懲戒。開展要素市場交易大數據分析，建立健全要素交易風險分析、預警防范和分類處置機制。推進破產制度改革，建立健全自然人破產制度。

九、進一步發揮要素協同配置效應

（二十七）提高全球先進要素集聚能力。支持探索制定外國高端人才認定標準，為境外人才執業出入境、停居留等提供便利。支持符合條件的境內外投資者在試點地區依法依規設立證券、期貨、基金、保險等金融機構。探索國際科技創新合作新模式，支持具備條件的試點地區圍繞全球性議題在世界范圍內吸引具有頂尖創新能力的科學家團隊“揭榜掛帥”。支持行業領軍企業牽頭組建國際性產業與標準組織，積極參與國際規則制定。

（二十八）完善按要素分配機制。提高勞動報酬在初次分配中的比重，強化工資收入分配的技能價值激勵導向。構建充分體現知識、技術、管理等創新要素價值的收益分配機制。創新宅基地收益取得和使用方式，探索讓農民長期分享土地增值收益的有效途徑。合理分配集體經營性建設用地入市增值收益，兼顧國家、農村集體經濟組織和農村居民權益。探索增加居民財產性收入，鼓勵和引導上市公司現金分紅，完善投資者權益保護制度。

十、強化組織實施

（二十九）加強黨的全面領導。堅持和加強黨對要素市場化配置綜合改革試點的領導，增強“四個意識”、堅定“四個自信”、做到“兩個維護”，充分發揮黨總攬全局、協調各方的領導核心作用，把黨的領導始終貫穿試點工作推進全過程。

（三十）落實地方主體責任。各試點地區要把要素市場化配置綜合改革試點擺在全局重要位置，增強使命感和責任感，強化組織領導，完善推進落實機制，在風險總體可控前提下，科學把握時序、節奏和步驟，積極穩妥推進改革試點任務實施。試點過程中要加強動態跟蹤分析，開展試點效果評估，重要政策和重大改革舉措按程序報批。

（三十一）建立組織協調機制。建立由國家發展改革委牽頭、有關部門作為成員單位的推進要素市場化配置綜合改革試點部際協調機制，負責統籌推進試點工作，確定試點地區，協調解決重大問題，加強督促檢查。國家發展改革委要會同有關方面指導試點地區編制實施方案及授權事項清單，按程序報批后組織實施；在地方自評估基礎上，定期開展第三方評估。對取得明顯成效的試點地區，要予以表揚激勵，及時總結推廣經驗；對動力不足、執行不力、成效不明顯的試點地區，要限期整改，整改不到位的按程序調整退出試點。重要情況及時向黨中央、國務院報告。

（三十二）強化試點法治保障。建立健全與要素市場化配置綜合改革試點相配套的法律法規與政策調整機制，統籌涉及的法律法規事項，做好與相關法律法規立改廢釋的銜接。試點地區擬實行的各項改革舉措和授權事項，凡涉及調整現行法律或行政法規的，經全國人大及其常委會或國務院依法授權后實施；其他涉及調整部門規章和規范性文件規定的，有關方面要按照本方案要求和經批準的授權事項清單，依法依規一次性對相關試點地區給予改革授權。